Di cosa parliamo quando parliamo di “Federalismo”

di Alessandro Vitale

«Una Repubblica troppo vasta non si salva dal dispotismo che col suddividersi in tante Repubbliche federative».

Cesare Beccaria (1764)

«Se il Parlamento non sarà capace di affrontare le riforme necessarie, profonde, reali, costringerà le regioni padane più danneggiate a cercare di salvarsi facendo appello al loro diritto naturale di convocare una “Costituente federale”».

Gianfranco Miglio (1997)

“Federalismo” nel lessico politico italiano da termine in passato ignorato oggi è squalificato. Dagli anni Novanta se ne è abusato, a causa di una miscela di ignoranza teorica e scientifica (a causa della sua lunga rimozione, persino nelle Accademie) e di interessate cortine fumogene, stese per creare ad arte confusione, servendosi di alluvionali sproloqui. L’uso a sproposito del termine ha visto perfino il conio di fantasiose, improbabili formule e di concetti auto-contraddittori, ad es. “federalismo unitario”: un patetico ossimoro, che equivale a “ghiaccio bollente”, usato per far credere che il Federalismo sia realizzabile salvando la struttura centralistica dello Stato. Il tutto ha contribuito ad annegare uno dei temi più alti della riflessione moderna sulla politica in un pantano utile per paralizzare qualsiasi riforma di un sistema ultracentralizzato, stagnante e fallimentare. Il principio federale è stato ridotto a fenomeno amministrativo, di decentramento regionalista, a una forma di riorganizzazione della pubblica amministrazione, mediante qualche competenza decentrabile. Si è arrivati persino a sostenere (e a cercare di far credere) che una compiuta teoria del Federalismo, della logica del principio federale e della sua concretizzazione istituzionale non esistessero. Nulla di più falso. L’elaborazione teorica del Federalismo moderno è solida e fa parte di una letteratura scientifica molto vasta. A essa occorre far riferimento per capire «di cosa parliamo, quando parliamo di Federalismo».

In termini di filosofia della società e della politica, il Federalismo si basa su accordi, alla cui base vi sono contratti volontari (che presuppongono il consenso) stabiliti fra gruppi umani (l’opposto dello Stato moderno, nato da conquista e/o dal coagularsi di classi politiche armate sul territorio), per preservare – distribuendo il potere – l’esistenza, l’indipendenza, l’integrità politica e la libertà di quei gruppi, legati da un covenant reciproco (foedus), e per soddisfare e risolvere i loro bisogni mediante la contrattazione, senza l’intervento di un potere superiore.

“Federalismo” indica sia un complesso di idee e teorie, che un processo “combinatorio” di comunità geografiche non unite in precedenza da fini e interessi comuni, politici e di azione. Indica però anche il processo opposto, di diffusione del potere in una comunità politica fatta di relazioni sovrapposte, interconnesse e di una pluralità di poteri su uno stesso ambito spaziale. Inoltre, esso viene usato anche per descrivere il risultato dell’uso degli strumenti federali nel processo di federalizzazione: un sistema costituzionale federale e le sue istituzioni. Spesso questi aspetti si fondono, perché il Federalismo come tecnica e fatto istituzionale presuppone un riferimento costante al Federalismo come teoria. Il fatto istituzionale infatti da solo non dice nulla: occorre che la “federalità” di un sistema, basata su comuni procedure o meccanismi politico-giuridici, sia verificata sulla base della coerenza con il principio federale. Per sintetizzare molto, il carattere federale del sistema corrisponde alla forza con la quale le entità federate riescono a resistere – preservando la loro indipendenza – alle pretese centralizzanti di un governo che tende a imporsi come “superiore”. Quanto più è forte il sospetto che questo non possa ergersi a interprete del “bene comune”, tanto più sarà solida la corrispondenza fra istituzioni federali e Federalismo.

Pur se gli ordinamenti animati da accordi (coordinamento contrattato e negoziato) e dal principio federali esistono da più di tremila anni (antica Israele, poi Leghe della Grecia classica, federazioni medievali di città, Cantoni elvetici, Hansa germanica, Province Unite olandesi, Sacro Romano Impero, ecc.), ossia ben prima dell’avvento totalizzante dello Stato moderno “sovrano” (che è l’eccezione nella storia, mentre gli accordi federali sono la regola), il principio federale si è affermato nell’età moderna non solo per ragioni difensive, ma anche per contrastare –  ancor più che in passato –  mediante fonti di potere disperse in grado di controllarsi a vicenda, i pericoli di tirannide e di annientamento delle libertà, dei diritti individuali e locali che l’accentramento statale del potere nella sua forma “sovrana” comporta. Quella autenticamente federale è infatti una stabile divisione del potere “areale” e spaziale, ben più efficace di quella “funzionale” (esecutivo, legislativo e giudiziario), ovunque in crisi e rivelatasi impotente a limitare il potere e il suo accentramento.

Il Federalismo non può essere confuso con lo “Stato federale”, compromesso temporaneo e instabile fra due principi organizzativi opposti: il primo basato sulla diffusione del potere e su un contratto fra entità politiche che perseguono fini comuni ma vogliono mantenersi indipendenti e il secondo sulla sua assolutizzazione e concentrazione (sovranità indivisibile) e su una relazione gerarchico-verticale. La nozione di Stato e di sovranità rimangono pertanto una lente inutile per comprendere il Federalismo. All’opposto del principio (ossessivo) di sovranità “unica e indivisibile”, tipico dello Stato nazionale unitario europeo continentale, con il suo centro unico di comando e di governo e la sua struttura centro-periferia (costruitisi nel percorso “principato – monarchia – dominio delle assemblee parlamentari”), il principio federale comporta la dispersione del potere fra le entità costitutive (molte fonti d’autorità, per preservare le libertà e sbarrare la strada al potere accentrato), nonchè la “non-centralizzazione” contrattuale. Nessun potere cioè può imporsi come istanza unica – monopolista dell’intera vita pubblica – su una stessa porzione di spazio e come istituzione sovraordinata, esclusiva (e irresponsabile) – su ogni altro centro politico e di governo. Nessuna decisione può essere presa contro la volontà delle parti. Alla decisione di un centro sovrano (dei sistemi unitari) si contrappone la contrattazione permanente fra entità che si autogovernano, legittimate dalla sovranità popolare, che conferisce loro una piena capacità politica. Queste non hanno bisogno di permessi dall’alto per agire. La non-centralizzazione, mantenuta mediante il rispetto del principio federale, assicura che l’autorità per partecipare nell’esercizio del potere politico non possa essere sottratta senza consenso delle parti federate. Il Federalismo “rimuove” la sovranità da ogni singola istituzione e investe nel popolo in ogni sua singola e varia forma organizzata. Inoltre, esso è incompatibile con il predominio di un’assemblea elettiva che abbia il monopolio della produzione delle leggi e con partiti “nazionali” centralizzati che bloccano il differenziarsi della classe politica (ostacolo alla concentrazione del potere), stimolato dal Federalismo stesso. Fra sistema parlamentare e Federalismo vi è un’incompatibilità assoluta: un parlamento assiso in permanenza e dedito alla produzione di leggi a ciclo continuo – su tutte le materie, anche quelle locali, che ovviamente non può conoscere nei dettagli – è una minaccia permanente e rappresenta il bacio della morte per le entità federate e per una federazione. Lo stesso positivismo giuridico è incompatibile con il Federalismo. Inoltre, a differenza dell’autonomia, il principio federale rifiuta e non contempla la piramide del potere (che è invece data per scontata dalla politologia e dal diritto correnti), in base alla quale la “periferia” è governata da classi politiche che occupano anche il centro politico.

La Federazione coerente con il principio federale è solo un coordinamento “equiordinato”, paritario (non genera una relazione di soggezione: è quindi errato parlare di “livelli di governo” o di “centro-periferia”) e con poteri delegati limitati e stabiliti dal contratto federale. Il contratto infatti è lo strumento, molto potente, che consente di specificare con il massimo di chiarezza obblighi liberamente contratti. Il modello federale è poi policentrico e “a rete”: nessuna entità federata può prevalere sulle altre, ritenendosi “sovrana” o dotata di poteri ultimi, residuali o illimitati. Nemmeno il coordinamento federale, che non è una sede di concentrazione del potere e della sovranità, emanante decisioni di vertice (quindi lo Stato non può ergersi a fonte di tutta l’autorità e di tutto il potere). Senza diffusione del potere (almeno due fonti di potere giustapposte: il Federalismo è per sua natura competitivo; cooperazione in politica significa sempre collusione) non si dà Federalismo. Anche le entità federate debbono essere frazionate in comunità parimenti pattizie, con diritti politici che provengono da fonti differenti: le antiche tradizioni di autogoverno locale, le libertà individuali, ecc. Alla separazione “areale” del potere si accompagna la partecipazione a quest’ultimo, il governo “condiviso”,  shared rule  (in cui lo sharing è basato su accordi, che nei sistemi federali sono contrattuali per natura; le decisioni più significative vengono condivise sulla base di “maggioranze concorrenti” e non numeriche e le azioni comuni non pregiudicano l’indipendenza delle entità federate). Shared rule significa anche che la stessa struttura federale complessiva ha la capacità istituzionale di comporre i particolarismi, producendo decisioni condivise senza mettere in discussione la pluralità di fonti di autorità e la diffusione del potere. Premessa del Federalismo sono inoltre l’autogoverno (self-rule) e il governo limitato (limited rule). La distinzione “governo centrale – autorità sussidiarie” qui non esiste: tutti i governi (federale, delle entità federate, locale), sono delegati dal popolo allo stesso titolo e possiedono sfere di giurisdizione differenti e esclusive, non gerarchizzate e senza una relazione comando-obbedienza, sovrano-suddito. L’aggregazione politica è “composita”: le entità federate, che preesistono al legame di federazione, dispongono di un set completo di istituzioni governanti separate e ogni governo deve poter agire senza dipendere dagli altri. Solo procedure straordinarie possono cambiare i termini in base ai quali il potere nel sistema politico è diviso (il potere delle entità federate è irrevocabile) e questo rende la “non-centralizzazione” un presupposto permanente, indispensabile e protetto dal rispetto del principio federale. Infatti, il principio della federazione volontaria e l’obbligo di rispettare l’indipendenza delle entità costitutive esistono sia all’atto di fondazione che durante il funzionamento della federazione.

Poiché la questione della sovranità è estranea al Federalismo, ne deriva che anche la distinzione giuridico-formale fra “federazione” e “confederazione”, messa in circolazione un secolo e mezzo fa dalla Dottrina generale dello Stato e da quella del Diritto Internazionale, è inconsistente. Essa dipende infatti dalla ricerca del luogo di collocazione della sovranità: problema che nell’universo teorico federale è un nonsense. La vera e unica contrapposizione è tra Stato e federazione: due modi opposti (storicamente e logicamente) di concepire le convivenze.

Il compromesso fra i principi costitutivi dello Stato moderno (la sua brutale e rozza tendenza a unificare) e la federazione (traduzione del principio federale nel diritto pubblico) ha portato a molti fraintendimenti. Proprio poiché uno dei motori principali dello Stato è quello della creazione dell’unità politica (in particolare nel XIX secolo), il Federalismo e i sistemi a esso ispirati sono stati etichettati come “forme imperfette” di governo, uno “stadio transitorio” sulla strada di un governo unitario centralizzato e un “freno all’efficienza” dell’unità politica. In realtà questa concezione è figlia di un pregiudizio ideologico: quello della superiorità della concentrazione del potere e dell’unità, prodotti dallo Stato come unica risposta possibile (e “superiore”, un “orizzonte ultimo”) al problema dell’ordine politico e alla sua “efficienza”. Ma è anche figlia di un’arretrata Scienza dell’Amministrazione, basata su principi gerarchici e sull’equazione “grandi dimensioni-efficienza”, negata dall’esperienza e incurante degli effetti della centralizzazione gerarchica. Federazioni formatesi in senso opposto allo Stato moderno (non per accorpamenti territoriali e conquista, ma con accordi contrattati successivi: gli Stati Uniti, la Confederazione Elvetica) hanno resistito a lungo al predominio delle categorie dello Stato moderno e all’espansione del potere statale. Tuttavia il Novecento, le guerre mondiali, l’interventismo statale dilagante, i sistemi redistributivi di Welfare hanno prodotto degenerazioni centralizzanti anche nei sistemi federali più resistenti, nonché la costruzione di falsi “federalismi” (forma senza sostanza): ordinamenti che incorporano alcune istituzioni e meccanismi di “spirito federale”, ma che, concepiti come Stati unitari o che sono sulla via di diventarlo, hanno subito un processo di accentramento politico. Inoltre, di fatto nella maggior parte dei sistemi federali le istituzioni federali non sono “portanti”. L’asse del potere decisivo è infatti quello non-territoriale, generalmente parlamentare e dipendente dai partiti dello Stato unitario. Le istituzioni federali, poste su un livello gerarchico “inferiore”, funzionano in tal modo solo come apparati “accessori”, subordinati all’esito delle lotte e delle scelte che si producono al livello “superiore”, confinati di solito a una seconda camera (Senato delle regioni, degli stati, delle province, ecc.) che rappresenta i membri della federazione in modo molto marginale (ad es. il Bundesrat tedesco). Le entità federate inoltre sono private dell’interezza del potere governamentale. A esse è riservata solo la sfera amministrativa. Si tratta di “federazioni” senza Costituzioni basate sul principio federale o funzionanti in senso non-federale.

In queste trasformazioni di ri-unificazione centralizzatrice restauratrice della sovranità, sono stati cruciali molti fattori anche di più antica data. Dapprima le guerre (invasione francese nel 1795 delle Provincie Unite dei Paesi Bassi; la guerra di aggressione yankee 1861-1865 in America; la guerra del Sonderbund del 1847 in Svizzera, ecc.), poi il predominio di un solo membro della federazione (1871, Deutsches Reich), i meccanismi antifederali (Costituzione di Weimar, 1919), l’interpretazione delle Corti, l’aumento del potere di spesa (politiche economiche keynesiane: la cartina di tornasole delle dimensioni assunte dal governo federale è il debito pubblico), il cooperative federalism (che ha trasformato parzialmente le entità federate in unità amministrative del governo federale), il nuovo potere fiscale all’interno delle federazioni (imposte dirette federali sui patrimoni e sui redditi: incompatibili con il Federalismo), i “trasferimenti”, cause di accentramento, la confusione fra il dare e l’avere e i ricatti nei confronti delle entità federate. La coerenza del principio federale implica invece un controllo e una gestione delle risorse molto chiara, così come una netta distinzione fra chi dà e chi riceve, essendo il governo diviso stabilmente. Essa implica anche che in un ordinamento federale prevale la società civile come matrice di associazioni organizzate politicamente. Il Federalismo per sua natura non riconosce alcuno Stato o apparato statale separato dalla società civile. Le istituzioni di governo sono semplicemente alcune delle istituzioni della società civile, autorizzate dal popolo e dalla Costituzione che si è dato, ad agire per svolgere i propri compiti. Inoltre, come notava Karl Loewenstein, vi è un nesso integrale (e di coerenza) fra Federalismo e economia libera (di mercato), che può limitare le pretese pianificatorie e centralizzanti.

Ritenere impossibile il ritorno alla coerenza del principio federale nelle federazioni esistenti o il passaggio a ordinamenti federali negli Stati unitari accentrati è un errore. La crisi dei presupposti e dei meccanismi centralizzanti del Novecento impone infatti trasformazioni sostanziali anche alle federazioni contemporanee. Per non parlare degli Stati unitari, sovraccaricati di compiti e di domande impossibili da soddisfare e sempre più tirannici. Il Neofederalismo (opposto a quello ottocentesco, volto a creare l’unità) deriva proprio dal progressivo abbandono dei dogmi dell’unità, dell’omogeneità e della sovranità (divenuti obsoleti e un ostacolo alla vita economica e civile contemporanea) e dalla necessità di organizzare in convivenze differenti le crescenti forze centrifughe che da questo superamento derivano. Il processo quindi è opposto a quello della riorganizzazione “razionale” del potere sovrano: è invece la ricerca di un foedus che consenta il passaggio dall’unità alla pluralità, dalla sovranità coercitiva al policentrismo e l’emancipazione della società dallo Stato.

L’infinita varietà, in teoria e in pratica, degli assetti federali, liberati dalla camicia di forza delle categorie statuali moderne, consente inoltre di immaginare contratti condizionati e “a tempo”, un tessuto di giurisdizioni sovrapposte in uno stesso ambito spaziale, l’intersecarsi di forme di autogoverno di comunità etnonazionali, religiose, ecc. in una stessa entità federata, la “non-continuità territoriale” (ad es. il federarsi con enclave anche molto lontane sulla superficie del globo), istituzioni agili e quasi invisibili, la dispersione di centri di potere in concorrenza fra loro e di istituzioni emergenti da contratti. Tutti elementi già esistiti (nella Repubblica Americana delle origini, nelle Provincie Unite olandesi, nell’Hansa germanica, nella Repubblica di Venezia, ecc.), sebbene in forme differenti. Inoltre, in merito ai servizi, sono immaginabili e realizzabili agenzie in concorrenza, non per forza territoriali, che si rivolgono a giurisdizioni e a mercati differenti. Le gerarchie amministrative che rispondono a fini opposti a quelli federali (esecuzione di un controllo gerarchico su tutto il territorio, preteso dai capi politici) possono così scomparire. Un mondo intero di possibilità si apre alla vista, non appena si entri nell’universo federale.

Dato che il Federalismo si basa su relazioni volontarie e contrattuali, la secessione è infine il fondamento logico di una Costituzione federale, che non può negarne la legittimità se non annullando le sue stesse premesse (la volontarietà del contratto). Le (poche) federazioni che hanno escluso esplicitamente il diritto di secessione, hanno derivato tale divieto dal principio (figlio della sovranità moderna) della perpetuità del patto politico di fedeltà, dalla quale era discesa l’idea – totalmente contraddittoria rispetto al contratto federale – dell’indissolubilità dell’unione.

Un ordinamento federale può inoltre derivare anche da secessioni successive da uno Stato unitario: in tal modo Federalismo e secessione non sono affatto in contrasto, ma sono complementari e senza ordine di priorità dell’uno sull’altra.

Saggio del Prof. Alessandro Vitale

 

Precede:

Parte I: Introduzione

Parte II: Autonomia

Segue:

Parte IV: Secessione